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行政检察工作白皮书(2023)

发布日期:2024-03-17 04:56    点击次数:155

  

目 录

  前 言

  一、行政检察工作基本情况

  二、全面提升行政检察监督质效

  三、法治护航经济社会高质量发展

  四、用心用情解决人民群众急难愁盼

  五、凝聚更强执法司法工作合力

  六、数据赋能促进深层次社会治理

  结 语

前 言

  行政检察是人民检察院“四大检察”法律监督总体布局的重要组成部分,肩负着促进审判机关依法审判和推进行政机关依法履职的双重责任,承载着解决行政争议、保护行政相对人合法权益的神圣使命。行政检察既包括传统的“诉讼内”监督,即对行政诉讼案件的受理、审理、裁判、执行的全过程监督,又积极向行政执法与刑事司法反向衔接以及行政违法行为监督、强制隔离戒毒监督等“诉讼外”监督拓展,同时将行政争议实质性化解、促进社会治理等贯穿监督办案始终。

  检察机关行政检察职能肇始于上个世纪80年代末,自1988年最高人民检察院成立民事行政检察厅,1990年开展行政诉讼监督试点工作以来,行政检察制度发展至今已逾30年。2018年12月,最高检顺应新时代人民群众日益增长的美好生活需要,确立刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”全面协调充分发展的法律监督新格局,单设行政检察机构,行政检察由此进入发展快车道。2021年6月,党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出“全面深化行政检察监督”的新要求;党的二十大报告首次专章部署“全面依法治国”,首次专门强调“加强检察机关法律监督工作”,这些都为新时代新征程行政检察工作发展提供了重大机遇,指明了前进方向,也赋予了更重责任。

  2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年,也是行政检察奋进新时代新征程的关键之年。全国检察机关坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,深入学习贯彻党的二十大精神,全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,紧紧围绕“高质效办好每一个案件”,加快推进行政检察工作理念、体系、机制、能力现代化,全面深化行政检察监督,监督力度持续加大,监督内容不断丰富,监督质效明显提升,在为大局服务、为人民司法、为法治担当中取得新成效、彰显新作为。

一、行政检察工作基本情况

  2023年,按照新一届最高检党组提出的“行政检察重在强化履职,实现有力监督”要求,全国检察机关坚持把“高质效办好每一个案件”作为基本价值追求,着力破解不敢监督、监督不力问题,推动解决一些执法司法领域存在的突出问题,努力让人民群众从中有实实在在的获得感。

  (一)总体情况

  1.行政检察监督职能全面发展。一方面,诉讼内监督进一步强化。2023年全国检察机关共受理行政诉讼监督案件79209件,其中,行政生效裁判监督案件24975件,占比31.5%;行政审判活动监督案件14967件,占比18.9%;行政执行活动(含非诉执行)监督案件35933件,占比45.4%;行政类案监督等案件3334件,占比4.2%。另一方面,“诉讼外”监督实现新突破。2023年办理行刑反向衔接案件中对被不起诉人应受行政处罚的提出检察意见11.3万人,办理行政违法行为监督案件提出检察建议3.2万件。行政检察各项职能发展更加全面、更加协调。针对行政诉讼、行政执法和执行活动存在的问题,以抗诉、检察建议等方式提出监督意见17.4万件。

  2.行政生效裁判监督力度加大,质效向好。2018年以来办理行政生效判决、裁定、调解书监督案件分别是:2018年9350件、2019年12711件、2020年14618件、2021年16729件、2022年18767件、2023年24975件,年均增加21.7%。2023年办理数同比上升33.1%,较2018年上升1.7倍。其中,依申请办理占90.5%;依职权办理占9.5%。对认为确有错误的生效裁判,提出抗诉192件,同比上升17%,同期法院审结改变率82.2%,同比增加2.9个百分点;提出再审检察建议432件,同期法院采纳率为91.7%,同比增加18.4个百分点;同步向行政机关提出检察建议6900件,占提出监督意见数的91.7%。

  3.行政审判活动监督更有实效。2018年以来受理行政审判活动监督案件分别是:2018年1215件、2019年3316件、2020年6872件、2021年10325件、2022年15693件,年均增加89.6%。经过连续五年监督,监督效果初步体现。2023年共受理14967件,同比下降4.6%。其中,依职权受理占95.5%;依申请受理占4.5%。针对超期立案、超期审理、违反规定送达法律文书等审判程序违法问题,向法院提出检察建议13491件,同比下降6.8%。

  4.行政执行活动监督发展迅速,行政非诉执行监督占主导。2018年以来受理行政执行活动(含非诉执行)监督案件分别是:2018年7202件、2019年15570件、2020年32516件、2021年36785件、2022年42448件,年均增加55.8%。2023年受理35933件,同比下降15.3%。其中,行政非诉执行活动监督34938件,占97.2%;行政诉讼执行活动监督995件,占2.8%。针对超期执行、执行裁定或决定违反法定程序、违法裁定终结本次执行、怠于申请强制执行等问题,向法院、行政机关提出检察建议31790件,同比下降12.8%。

  5.行政争议实质性化解持续深化做实。针对司法实践中一些行政案件程序已结但讼争未解的“程序空转”“案结事不了”等问题,2023年共促进案涉行政争议实质性化解22310件,同比上升26%。其中,行政生效裁判监督案件8524件,占38.2%;行政审判活动监督案件2269件,占10.2%;行政执行活动(含非诉执行)监督案件11517件,占51.6%。

  6.行刑反向衔接和行政违法行为监督稳健有力。2023年共对检察机关决定不起诉但仍需给予行政处罚的案件,向有关主管机关提出检察意见11.3万人,占不起诉案件数的19.6%。对履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,提出检察建议3.2万件,同比上升50.2%。深化强制隔离戒毒检察监督试点,对执法不规范等提出检察建议2036件。

  (二)主要特点

  行政检察监督涉及众多行政执法领域和行政行为类型,直接关系公民、法人和其他组织的合法权益。从2023年检察机关办理行政检察监督案件情况看,主要呈现以下特点。

  1.依申请监督的行政生效裁判监督案件数量逐年上升,反映出人民群众对检察监督的更高需求。2018年以来当事人不服法院生效裁判向检察机关申请监督的案件分别是:2018年8697件、2019年11643件、2020年12933件、2021年14995件、2022年17186件、2023年22602件,年均增加21%。2023年16个省级检察院受理行政案件数超过民事案件。当事人对裁判结果申请监督的同时,很多情况下还对审判和执行程序一并主张诉求,追求“看得见”的公平正义。

  2.县区级行政机关在被诉行政机关中占比较高。从2023年行政生效裁判监督案件情况看,直接受理案件涉及县区级行政机关的案件占比超过一半,乡镇级行政机关的案件约占16.8%,地市级行政机关的案件约占17.9%。

  3.案涉行政管理领域相对集中,城建拆迁、资源管理、公安行政管理、劳动和社会保障案件占比较高。行政检察监督案件涉及的行政管理领域较为广泛,从2023年行政生效裁判监督案件情况看,涉及城建拆迁案件(含房屋征收或征用补偿、房屋登记等)约占33.4%;资源管理案件、公安行政管理案件、劳动和社会保障案件约占31.9%。

  4.案涉行政行为类型中,行政赔偿、行政强制、行政处罚等类案件占比较高,行政许可类案件处于低位。行政检察监督案件涉及的行政行为类型较为广泛,从2023年行政生效裁判监督案件情况看,涉及行政赔偿类案件3843件、行政强制类案件2049件、行政处罚类案件2022件、行政复议类案件1573件、行政补偿类案件1290件、行政协议类案件1512件、行政登记类案件1269件,这七类案件约占54.3%。特别指出的是,由于“放管服”改革的深入推进,近年来涉行政许可类行政生效裁判监督案件始终处于低位,2023年办理此类案件210件,占比仅为0.8%。

  5.刑事不起诉后制发检察意见移送给予行政处罚案件,主要涉及危险驾驶、盗窃、帮信、掩隐、故意伤害等罪名。2023年共对被不起诉人提出行政处罚的检察意见11.3万人,从所涉罪名看,提出检察意见较多的罪名有危险驾驶罪2.2万人,盗窃罪1.7万人,帮助信息网络犯罪活动罪0.9万人,掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪0.7万人,故意伤害罪0.6万人,涉及人数合计约占54%,说明行刑反向衔接工作重心较为集中于这五个罪名。

二、全面提升行政检察监督质效

  “高质效办好每一个案件”是检察履职办案的基本价值追求。行政检察聚焦高质效办案,以行政诉讼监督为重心,强化精准监督,加强精细化审查,夯实监督办案的事实和法律基础,推动实现有力监督、有效监督,不断提升行政检察监督质效。

  (一)落实繁简分流办案机制,强化调查核实、智慧借助、案例检索等手段运用。坚持繁案精办、简案快办,以精细化审查践行精准监督理念。最高检带头抓办案,出台加强技术协作配合等制度规范,指导行政生效裁判监督案件受理数激增的省、市级检察院,对当事人众多、权利义务不明确、法律关系复杂的“繁案”,加强精细化办理。针对争议焦点更加深入细致做好调查核实,改变“坐堂办案”的传统模式,坚持“走出去”调查核实与书面审查协同推进,对于仅通过阅卷审查现有材料难以认定案件事实的,积极主动地向当事人和其他知情人了解情况,通过查询、调取、复制相关证据材料,委托鉴定、评估、审计、勘验物证、现场等查明事实,分清是非。针对不少行政案件专业性、技术性强的特点,加强智慧借助,尤其对于重大、疑难、复杂问题,有效运用各级专家咨询委员会和最高检搭建的民事行政专家咨询网、特邀检察官助理制度、技术性证据专门审查制度等,提升检察监督的精准度。对一审法院适用简易程序、案件事实清楚、权利义务明确、法律关系简单等“简案”,简化程序和法律文书,提高办案效率,减轻讼累,促进形成“简案有效率、繁案有质效、办案有层次、结案有保证”的良性办案监督模式。认真落实案例强制检索制度,在办案过程中全面检索相关案例并在审查终结报告中作出说明,结合检索到的指导性案例、典型案例和关联案例,强化论证说理。

  (二)落实敢于监督、善于监督履职要求,强化规则引领和跟踪问效。坚持把行政诉讼监督作为重中之重,聚焦不敢监督、监督不力问题,最高检在前期出台行政检察“一规则三指引”,即修订行政诉讼监督规则,制定行政争议实质性化解、行政检察类案监督、行政非诉执行监督三个工作指引,构建做实行政检察的制度规范体系的基础上,进一步研究制定检察官联席会议议事规则、检察建议备案审查工作规定等,加强重大疑难案件分析和检察建议审查,着力提升办案质效。深入调研和总结分析五年行政生效裁判监督情况,研究提出强化行政检察履职意见建议,印发行政生效裁判监督案件通报,推动各地检察机关落实强化履职的制度规定。对于提出监督意见的案件,及时跟进了解法院和行政机关采纳监督意见情况;对于没有采纳监督意见明显错误的,按照法律规定跟进监督或者提请上级检察院监督。建立监督意见未采纳案件逐案分析制度,有针对性地改进工作。

  (三)落实“一个案例胜过一打文件”理念,强化案例指导。深化行政检察监督办案指导,让指导性案例、典型案例真正成为“活的法律”和司法办案的“参照系”,确保办案质量和效果,实现规范监督、科学监督、精准监督。最高检不断加大案例编发和评选力度,2023年共编发行政检察指导性案例、典型案例14批83件,涉及生态环境与资源保护、优化法治化营商环境、农村妇女土地权益保护、残疾人合法权益保护、行刑反向衔接、强制隔离戒毒监督等多个领域,切实增强精细化指导力度。围绕新时代新征程行政检察监督新理念、新制度、新程序、新要求,评选优秀行政检察法律文书,通报百件优秀行政检察类案,以提升行政检察法律文书制作水平,强化类案监督,推动全面深化行政检察监督。通报表扬贯彻落实“两高两部”指导意见推动解决以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题百件优秀检察监督案件,加强督促指导,推动问题“存量”得到解决、严防“增量”行为发生。

  (四)落实加强新时代检察理论研究要求,为高质效办案提供理论引领和支撑。最高检依托行政检察理论研究平台,坚持问题导向和系统观念,不断拓展理论研究深度和广度,加强理论与实践的良性互促,以检察理论发展引领行政检察工作高质量发展。会同中国法学会行政法学研究会评选“2022年度十大行政检察典型案例”并向社会发布。成立第二个最高检行政检察研究基地·对外经济贸易大学行政检察研究中心,基地联合12家期刊启动“中国特色行政检察理论研究”联合征文,会同中国法学会检察学研究会行政检察专业委员会围绕“行政检察护航法治化营商环境”主题举办第二届做实行政检察论坛。指导湖北省检察院和最高检行政检察研究基地·武汉大学行政检察研究中心,以“深入贯彻党的二十大精神全面深化行政检察监督”为主题举办第二届行政检察高质量发展论坛。会同武汉大学行政检察研究中心编辑出版《中国行政检察发展报告(2022年)》。发挥地方行政检察研究基地作用,组织开展2023年行政检察十大课题征文。编辑出版《行政检察工作指导》连续出版物,为行政检察高质量发展提供有力理论支撑和实践指导。

三、法治护航经济社会高质量发展

  高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务,是新时代的硬道理。行政检察紧紧围绕推进中国式现代化,努力找准工作的结合点、切入点和发力点,部署开展专项监督,以高质效履职服务经济社会高质量发展。

  (一)助力优化法治化营商环境。聚焦市场主体发展中的“痛点”“难点”“堵点”,最高检部署开展行政检察护航法治化营商环境专项活动,全国检察机关共办理涉市场主体行政检察监督案件2.5万余件,涉及产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用、市场监管等领域,实质性化解涉经营主体相关行政争议4363件,听证3049件,开展类案监督1779件,为企业挽回经济损失8.7亿余元,依法保障各类市场主体受到平等法律保护,形成安商惠企合力,入选2023年民营经济法治建设“十大护航行动”。最高检发布涉经营主体权益保护典型案例3批17件,生动诠释“法治是最好的营商环境”。安徽省检察院与省政府联合开展促进公共政策兑现和政府履约践诺督察监督,助力提升政府公信力。河南省检察院与省高级法院、省市场监管局联合印发会议纪要,全面贯彻行政处罚法“过罚相当”“首违不罚”等精神,明确食用农产品市场销售监管和法律适用相关问题,从统一执法司法标准层面,解决食用农产品经营者特别是小微市场主体因行政处罚引发的常见争议。吉林省检察院与省高级法院、省司法厅联合建立涉企败诉案件监督协作办法,重点推进涉企行政争议实质性化解,为企业纾难解困。山西、内蒙古、黑龙江、浙江、江西等地检察机关聚焦涉企行政处罚中“多头执法”“重复处罚”“同案不同罚”“滥用自由裁量权”等问题,开展“加强市场监管领域行政检察监督”“涉企行政处罚首违不罚、轻微不罚行政检察监督”“涉企行政罚款领域行政检察监督”等活动,督促行政机关依法履职,维护市场主体合法权益。上海、江苏、山东、湖南、陕西等地检察机关深入开展企业虚假登记、空壳公司清理等“小专项”活动,促进“放管服”改革后市场监督管理的及时跟进。河北省廊坊市检察院在办案中发现辖区内有生产、销售有毒、有害食品罪被判处有期徒刑以上刑罚的人员,未受到市场监管部门作出的从业禁止监管措施,开展“食品安全领域从业禁止监管”行政检察专项监督,推动全市建立食品安全领域行刑衔接机制,进一步规范市场主体准入。

  (二)助力筑牢道路交通安全屏障。2023年2月,中央依法治国办下发《关于开展道路交通安全和运输执法领域突出问题专项整治的通知》,要求围绕逐利执法、执法不规范、执法方式简单僵化、执法粗暴、执法寻租等五个方面重点问题进行专项整治,并专门强调完善行政执法与法律监督衔接等工作机制。最高检部署开展专项检察监督工作,全国检察机关共办理道路交通安全和运输执法领域行政检察监督案件1.2万余件,开展类案监督1315件,建立行政执法与检察监督衔接工作机制232个,促进道路交通安全和运输执法领域突出问题源头治理、系统治理。山西、内蒙古、上海、浙江、山东、河南、湖北、湖南等省级检察院积极向依法治省(市)办汇报相关工作,主动争取支持并参与专项整治,畅通信息共享渠道,建立常态化机制。黑龙江省检察院与省交通运输厅会签《关于建立行政检察与交通运输行政执法衔接工作机制的规定》,建立联席会议、信息交换、监督反馈、争议化解等机制。浙江省杭州市检察院以“护航亚运平安同行”为主线,开展交通运输领域监督专项活动。湖南省长沙市检察院针对网约车运营问题开展专项监督,保障网约车等新型业态健康可持续发展。广东省深圳市检察院从交通运输执法行政处罚非诉执行类案监督入手,督促相关行政机关形成16项整改措施,建立衔接工作机制,助推交通运输行政执法规范化建设。

  (三)助力服务美丽中国建设。深入贯彻习近平生态文明思想,以全国人大常委会听取和审议最高检关于生态环境和资源保护检察专项报告为契机,最高检发布“行政检察助力生态环境和资源保护”主题典型案例6件,自觉将行政检察工作融入生态环境协同共治格局。在2021年最高检部署开展“土地执法查处领域行政非诉执行监督”专项活动的基础上,2022年以来又持续深化做实推进常态化监督,31个省级检察院与自然资源主管部门建立行政执法与行政检察衔接机制,在省级层面实现违法占用土地案件信息共享、案情通报和案件移送。2023年,最高检印发土地执法查处领域行政非诉执行监督工作情况通报,并联合自然资源部发布典型案例5件。2021年至2023年,全国检察机关共办理土地执法查处领域怠于申请强制执行、不规范执行等行政非诉执行监督案件3.6万余件,涉及土地面积约36.5万亩,持续凝聚自然资源保护合力,严守耕地红线。通过抗诉、检察建议、促成和解、公开听证等举措,促使行政相对人主动履行缴纳罚款、退还土地、恢复原状、补植复绿等义务。某公司违法占用44亩永久基本农田长达8年,拒不执行行政处罚决定,经最高检和自然资源部督办,该公司自行拆除涉案建筑物,并复垦到位。

  (四)助力知识产权保护创新发展。2023年共受理知识产权行政检察监督案件215件,其中生效裁判监督案件152件、行政执行监督案件53件、审判活动违法监督案件10件;提出抗诉4件、提出检察建议54件,其中1件最高检向最高人民法院提出抗诉的案件已获改判。北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、广东等地检察机关进一步加强与知识产权行政管理、行政执法部门的沟通协作,通过签订框架协议、建立工作机制、共同挂牌督办案件等方式,坚持融合履职、系统联动,积极参与知识产权全链条保护暨行政司法协同治理工作,针对恶意注册、囤积商标、骗取版权登记等知识产权领域突出问题制发检察建议,推动相关行业完善规则。最高检向国家知识产权局移送涉奥林匹克标志商标恶意注册线索,3枚商标被宣告无效;浙江省检察机关发函建议浙江省版权主管部门依法撤销34件作品登记获采纳。

四、用心用情解决人民群众急难愁盼

  行政检察坚持以人民为中心的司法理念,始终做到与民同行,依法能动履职,强化民生司法保障,让人民群众能感受、可感受、感受到公平正义。

  (一)围绕重点民生领域和特定群体权益保护,依法护航民生民利。2022年最高检部署开展“全面深化行政检察监督依法护航民生民利”专项活动,2023年又延长一年并持续巩固深化,聚焦就业、教育、社保等重点民生领域,以及妇女、老年人、残疾人、农民工等特定群体权益保护,全国检察机关共办理涉民生民利行政检察监督案件6.9万余件。最高检与全国妇联联合发布维护农村妇女涉土地合法权益典型案例6件,更好维护妇女合法权益;与民政部、中国残联联合发布维护残疾人合法权益典型案例5件,助力残疾人事业高质量发展;以“维护老年人合法权益”为主题发布典型案例7件。自2021年11月最高检联合最高法、公安部、民政部印发《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》实施以来,全国检察机关共办理相关领域案件2175件,督促撤销或更正登记2068个,与相关部门签订协作配合机制179个,有效维护了婚姻登记秩序和当事人合法权益。聚焦工程建设、餐饮服务等拖欠农民工工资问题多发领域,加大行政检察监督力度,2023年全国检察机关共办理相关行政检察案件1700余件,为农民工讨薪2.8亿余元。

  (二)坚持和发展新时代“枫桥经验”,促进行政争议实质性化解。检察机关开展行政争议实质性化解工作,是深入践行以人民为中心的发展思想,维护人民群众合法权益的重要举措。2019年10月最高检部署开展行政争议实质性化解专项活动,后转为常态化工作,全国检察机关综合运用监督纠正、促成和解、公开听证、释法说理、司法救助等方式,五年来共推动案涉行政争议实质性化解5.5万件,其中争议10年以上的2914件。2023年继续深入推进行政争议实质性化解常态化开展,主动融入矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,充分发挥在破解程序空转等难题方面的积极作用,解决好人民群众急难愁盼,推动案结事了、政通人和。天津、吉林、广东、四川、甘肃等省级检察院推动与省级法院、司法行政部门联合建立行政争议实质性化解协同工作机制,不断增强化解合力。贵州省检察机关探索建立生效裁判监督案件回访长效机制,对已办结但未化解的案件,建立“一案一回访”工作制度,对案件进行动态管理,通过内外联合回访等方式,对有化解可能的案件再次发力,着力化解。江苏省南京市检察院探索建立建档立卡、跟踪化解机制,搭建聚力源头化解的一体联动平台,打造行政争议实质性化解“新样本”。

  (三)做实公开听证,让公平正义“看得见”。公开听证让公平正义更加可感可触。最高检制定《人民检察院行政检察监督案件听证工作指引》,从听证范围、参加人员、听证的启动和准备、听证程序等全方位提供规范指引;以“行政检察听证解心结,力促案结事了减讼累”为主题发布典型案例7件,推动“事心双解”。全年全国检察机关共举行行政检察听证17173件次,同比增加25.5%;吉林、贵州省检察机关开展听证均超过千件次。黑龙江、福建等省级检察院出台有关行政检察监督听证工作办法、听证指南、听证规则等制度规定,完善行政检察听证的配套保障机制。北京、山东、湖北、重庆、陕西、青海等省市检察机关借助检察听证平台,邀请人大代表、政协委员、专家学者、人民监督员参与行政争议化解,充分发挥听证员专业、独立、客观优势,借助社会力量参与案件办理,确保行政争议化解工作取得预期效果。上海市金山区检察院充分发挥检察听证调查、评议等价值功能,探索公开听证评估当事人履行行政处罚方案的司法模式,引领包容审慎法治共识,协同推进行政处罚分期履行,助力企业纾难解困,提升营商环境法治软实力。

五、凝聚更强执法司法工作合力

  法治政府建设是推进全面依法治国的重点任务和主体工程。行政检察坚持问题导向与目标导向相统一,以更加积极和高效的方式与法治政府建设同频共振,凝聚执法司法工作合力,共同助力法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

  (一)强化行刑反向衔接和行政违法行为监督,做好不起诉案件的“后半篇文章”。落实党中央部署和新修订行政处罚法规定,最高检印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》,优化检察机关内部分工,明确由刑事检察部门和行政检察部门分别负责正向衔接和反向衔接工作,与行政执法机关健全信息共享、案件移送机制,着力解决不刑不罚、应罚未罚等问题,推动实现行刑双向衔接闭环、刑事处罚和行政处罚无缝衔接。规范推进行刑反向衔接工作,江西、山东、广西、西藏、宁夏、新疆、兵团等省级检察院制发行刑反向衔接工作指引、实施办法、疑难问题解答、重点罪名审查手册等。北京市朝阳区检察院建立“不起诉宣告+反向衔接告知”工作模式,对后续可能存在行政处罚的,在作出不起诉决定的同时告知行为人相关情况。浙江省永嘉县检察院创新出台“三书两报告”制度(即预介入通知书、预衔接函告书、行刑衔接告知书,检察意见书回复报告、检察意见书落实年度报告),注重强化检察意见制发前后与行政机关的沟通。山东省泰安市检察院明确在审查反向衔接案件时,重点核实需要处罚的对象、违法事实、处罚必要性等,严守办案原则,防止监督越界。认真落实党的十八届四中全会和《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》部署,北京、天津、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、安徽、江西、山东、湖北、湖南、重庆、四川、云南、甘肃、西藏、新疆等18个省级检察院,出台专门的行政违法行为监督工作指引、指导意见、实施方案等文件,扎实有序推进行政违法行为监督。2022年3月,最高检与司法部联合印发《关于开展司法行政强制隔离戒毒检察监督试点工作的意见》,积极部署开展试点工作,不断完善工作机制,目前全国共有31个省级检察院与司法行政机关就相关工作会签文件。2023年最高检以“防止‘脱漏管’强制隔离戒毒检察监督”为主题发布典型案例8件,联合司法部下发《关于开展司法行政强制隔离戒毒检察监督试点工作情况的通报》,进一步推动司法行政强制隔离戒毒检察监督工作走深走实。海南省检察院细化强制隔离戒毒14项检察监督职责,统一规范日常监督工作流程。

  (二)强化“府检联动”,推动法治政府建设新实践。坚持从政治上着眼,从法治上着力,积极主动向党委和人大报告、向政府通报行政检察监督工作情况,争取重视和支持。2023年12月,最高检、司法部召开工作交流会商会第一次会议,探索建立常态化工作交流会商机制,并就共同推动完善行政执法与刑事司法衔接机制、深化强制隔离戒毒检察监督试点、行政机关违法行使职权或者不行使职权行为监督等问题进行研究讨论,研究谋划务实举措凝聚工作合力,更好发挥法律监督和司法行政职能作用,共同促进司法公正和法治进步。云南省人大常委会听取省检察院行政检察工作专项报告,给予有力监督和支持。河北、安徽等省级检察院与省政府联合印发文件建立“府检联动”工作机制,明确重点任务和具体机制,打造省域依法行政与检察监督协作平台。福建省检察院推动将行政检察监督纳入省政府“营商环境数字化监测督导体系”,以特色监测指标促进协同共治。吉林省检察院推动在《吉林省〈法治政府建设实施纲要(2021—2025)〉工作任务细化措施》中写入行政检察监督工作,为检察机关与行政机关在信息共享、调查核实、督促整改方面协作配合提供支撑。北京市检察院与市司法局、市住建委等联合推动建立相关领域“行政检察+行政执法”工作机制,门头沟区检察院推动依法治区委出台《“检察+行政”府检联动推动法治政府建设示范创建工作方案》,通过设立联席办公室等搭建互动沟通平台。四川省德阳市检察院与德阳市政府、市法院联合签订联动工作机制备忘录,建立优化营商环境、重大风险预判调处、行政争议实质解纷等长效机制,共同促进法治政府建设。重庆市江津区检察院、永川区检察院与四川省泸州市检察院共同推动与三地司法局加强行政检察与行政执法监督跨区域协作,推动统一行政执法工作规程和行政处罚裁量标准,服务保障成渝双城经济圈建设。

  (三)强化“法检联动”,凝聚司法共识和合力。2023年6月,最高法、最高检建立工作交流会商机制,共同研究解决制约司法工作的重点难点堵点问题;会签关于调阅民事、行政诉讼和执行案件卷宗副卷有关问题的规定,加强法检协作配合,共同促进司法公正。针对裁判尺度不统一、审判和执行活动中常见多发程序性问题等,检察机关积极探索向法院制发行政诉讼监督通报、类案检察建议,对涉诉案件申请检察监督的联合开展行政争议化解工作。北京市检察院以检察长列席审委会等方式,连续13年向市高级法院制发诉讼监督通报,最大限度凝聚司法共识。河北省检察院与省高级法院会签《关于加强行政审判与行政诉讼法律监督工作的会议纪要》,就监督程序、调阅卷宗、联席会议、业务交流等方面统一认识、建立机制。福建省检察院会同省高级法院创建“行政诉讼专业会议”机制,推动统一小作坊、小餐饮、小摊贩“三小”食品违法案件减轻处罚裁量标准,避免“小案重罚”“过罚不当”问题,并与省高级法院、市场监管局、司法厅研究会商形成专业会议纪要,充分保障小微市场主体的财产权和经营权。辽宁省检察院办理李某等6人诉沈阳市某区人社局工伤认定行政争议检察监督系列案,提出抗诉并获改判,入选省高级法院第十批参考性案例,共同确立工伤认定司法规则。

六、数据赋能促进深层次社会治理

  顺应数字化技术发展趋势,行政检察深入实施数字检察战略,聚焦构建“业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用”的工作机制,以数字赋能行政检察监督,推动办案模式从“个案为主、数量驱动”向“类案为主、数据赋能”转变,以更深层次诉源治理推动更高水平社会治理。

  (一)坚持“业务主导”,积极建用行政检察大数据法律监督模型。最高检指导推动行政检察履职与数字化建设融合互促,各地共建用800余个行政检察大数据法律监督模型,对可复制、易推广的模型在全国范围予以推广。在2023年全国检察机关大数据法律监督模型竞赛中,10个行政检察模型获奖,其中获一等奖的广东中山市检察院“土地违建执行监督模型”,聚焦未依法强制执行退还土地、拆除违法建筑物等“裁而不执”问题,监督推动恢复耕地和退还土地42.7万平方米、拆除违法建筑物29.7万平方米;获二等奖的北京市检察院“特定行业从业禁止处罚(处分)法律监督模型”,聚焦特定行业从业人员涉刑后“戴罪执业”等问题,督促相关主管机关给予吊销执业证书等处罚、处分721人。

  (二)深挖检察数据富矿,加强执法司法数据碰撞融合。依托全国检察业务应用系统2.0、检察案例库、检察文书库、检答网、正义网、正义智库等,用足检察内部数据特别是刑事检察数据,并逐步延伸运用行政执法、行政审判等外部数据,找到业务契合点。积极搭建信息化平台和数据互通互联机制,确保有效衔接、务实管用。湖北、河南、云南等地检察机关搭建行政执法与行政检察衔接信息平台,打破数据“烟囱”、打通信息“孤岛”。北京市检察院在开展特定行业从业禁止处罚(处分)和公租房违规使用行政检察监督中,分别使用了23万、17万条刑事检察数据与行政主管机关数据等进行碰撞,发现行政违法线索。

  (三)积极参与社会治理,实现履职模式跨越式变革。推动行政检察履职模式从被动到主动、从个案到类案、从办理到治理转变,促进堵漏建制、系统治理。最高检以“行政检察推进社会治理”为主题发布行政检察指导性案例4件。发布大数据赋能未成年人检察监督典型案例,指导各地以食品药品安全、校园安全、信息网络安全等重点领域为抓手,通过数据分析主动发现批量监督线索。各地检察机关针对履职中发现的普遍性、制度性问题,与相关行政主管机关共同推动解决企业恶意注销、幌子公司和空壳公司吊销、社会抚养费执行结案等问题。2023年全国行政检察部门共制发社会治理检察建议13095件,占全国检察机关制发社会治理检察建议的32.7%。安徽省检察机关聚焦虚假注册公司清理,共摸排空壳公司1700余个,督促撤销公司登记或吊销营业执照2800余个,有效维护了市场经济秩序。

结 语

  2024年是新中国成立75周年,是实现“十四五”规划目标任务的关键一年。行政检察将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想和习近平总书记对政法工作、检察工作的重要指示精神,深入落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,以全国人大常委会听取和审议最高检行政检察工作专项报告为契机,以“高质效办好每一个案件”为基本价值追求,以强化履职、实现有力监督为目标,以行政诉讼监督为重心,以统筹推进行刑反向衔接和行政违法行为监督为新的增长点,以行政检察工作现代化为动力,求真务实、担当实干,更加有力为大局服务、为人民司法、为法治担当,更好服务中国式现代化。



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